۹-۱-صلاحیت اختیاری[۵]
 

«صلاحیت اختیاری»، همان حق یا قدرت انتخاب میان طیفی از گزینه های بدیل[۶]، و یا به عبارت دیگر، توانایی مقام اداری برای اتخاذ هرگونه تصمیم و ابراز هر نوع اعلام اعم از آئین نامه، بخشنامه، دستورالعمل، اظهار، توصیه و وعده، از میان گزینه های موجود، در راستای اجرای وظایف خویش در شرایط و اوضاع و احوال خاص و معین است. به بیان بهتر، این اصطلاح به معنای اختیاری قانونی است که به مقام اداری اجازه می دهد تا حدودی در فرایند تصمیم گیری و اِبراز اعلام، آزادی عمل داشته باشد و از بین گزینه های موجود، مناسبترین مورد را به اختیار و صلاحدید خود برگُزیند.

جهت دانلود متن کامل این پایان نامه به سایت abisho.ir مراجعه نمایید.
 

۹-۲-تکلیف به ارائه دلایل
 

اصل تکلیف به ارائه دلایلِ اخذ تصمیم،که در قوانین و مقررات اداری بسیاری از کشورها پذیرفته شده ، در حقیقت به مفهوم « مستند و مستدل بودن تصمیم هاو اعلام های اداری» است .و مطابق آن ، یکی از الزامات کارگذاران عمومی در فرایند تصمیم گیری ،بیان علت و مبنای تصمیم اتخاذ شده است .بر اساس این اصل هر کس حق دارد از دلایل و مبانی اتخاذ تصمیم توسط مقام های عمومی و اداری مطلع باشد.

۹-۳-کارگزاران عمومی
 

«کارگزاران عمومی»، همان مأمورین اداری هستند که در قالب یکی از سازمانها و نهادهای عمومی به منظور تحقق یک امر یا خدمت عمومی فعالیت می کنند، اعم از اینکه نهادها یا سازمان های موردنظر تابع قوه مجریه یا وابسته به یکی از قوای مقننه و قضائیه باشند و اعم از اینکه نهادِ عمومی دولتی یا غیردولتی باشند.

۹-۴-تصمیم های اداری
 

منظور از «تصمیم های اداری»، کلیه اَعمال مکتوب و قابل استناد کارگزاران عمومی نظیر انواع آئین نامه ها، تصویب نامه ها، دستورالعمل ها، مجوزها و احکام است که طی تشریفات اداری خاص، وضع و صادر می شوند، اعم از اینکه جنبه شخصی یا عمومی داشته باشند و اعم از اینکه در حیطه صلاحیت های قانونی مقام صادرکننده یا خارج از حدود اختیارات قانونی وی، وضع و صادر شده باشند.

۹-۵-نظارت قضایی
 

«نظارت قضایی»واگذاری امر نظارت اداره ،به عهده دستگاهی جدا و مستقل از قدرت سیاسی اداری است تا بتواند با آن آزادی و استقلال ،نسبت به حل و فصل دعاوی و اختلافات اداری بپردازد.نظارت قضایی ،یکی از مهمترین ابزارهای اعمال حاکمیت قانون است .بدین ترتیب که اگر مهمترین کار ویژه حاکمیت قانون را ممانعت از اعمال خودسرانه قدرت بدانیم،کنترل قضایی ابزار موثر چنین کنترلی محسوب میشود.همان طورکه دایسی معتقد است هر جا اختیاراتی وجود دارد، امکان اعمال خودسرانه آن نیز وجود دارد.

بخش اول:
 

مفهوم، گستره و مبانی تکلیف به ارائه دلایل پس از بیان روش انجام پژوهش، به منظور شروع بحث، ضروریست که ضمن تحلیل مفهوم تکلیف به ارائه دلایل ، نسبت به تبیین قلمرو و گستره اعمال آن، اقدام شود و مبانی تأسیس این اصل مورد بررسی قرار گیرد. به این جهت طی این بخش، در قالب سه قسمت، چارچوب مفهومی و مبانی تکلیف به ارائه دلایل ، به تفصیل مورد مطالعه قرار گرفته است.

فصل اول: چارچوب مفهومی تکلیف به ارائه دلایل
 

تکلیف به ارائه دلایل به مثابه یکی از ابزارهای کنترل قضایی اعمال دولت، در حقیقت همان مستدل و مستند بودن تصمیم در حقوق کامن لاست .همچنین در قوانین مربوط به آیین اتخاذ تصمیم اداری غالب کشورها تحت عنوان «تکلیف به ارائه دلایل و مبانی تصمیم»[۷] شهرت دارد .بر این اساس یکی از الزامات مراجع عمومی در فرایند اتخاذ تصمیم لزوم بیان تصمیم متخذه است. بر اساس این اصل هر شخص محق است تا از دلایل اتخاذ تصمیم توسط مقام عمومی و اداری اطلاع پیدا کند .در حقیقت باید ریشه این اصل را در اصل قانونی بودن اعمال اداری و صلاحیت جستجو نمود. این اصل در حقوق اداری ایران بیشتر تحت عنوان مستدل و مستند بودن تصمیم مورد شناسایی دیوان عدالت اداری قرار گرفته است[۸]. در این بین، بررسی ماهیت تکلیف به ارائه دلایل و معرفی ضوابط و معیارهای تشخیص و تمایز آن از برخی اصول رقیب، توأم با تأملینظرات مخالفان این اصل ، می‌تواند شاکله بحث چارچوب مفهومی این تأسیس را تشکیل دهد.
 

گفتار اول .تاریخچه، تعریف و مفهوم تکلیف به ارائه دلایل
 

واگذاری برخی اختیارات به مقام اداری برای انجام هرچه بهتر امور و خدمات عمومی، امری اجتناب ناپذیر است. درعین حال، از آنجا که در پاره ای موارد، دامنه این قبیل اختیارات مشخص نیست، چه بسا مقام اداری در اعمال آنها، تصمیم ها یی را اتخاذ و به موقع اجرا بگذارد که کاملا خودسرانه و بدون توجیح و خارج از علتهای معقول برای یک تصمیم است.که نه تنها اصل انصاف نادیده گرفته شده بکه خارج از چارچوب تعیین شده توسط قانون است.
بنابر این ارائه دلیل یکی از اصول فعالیتهای قضایی و اصلی ترین جنبه حاکمیت قانون محسوب میشود[۹]. برطبق آنچه پرفسور واد [۱۰]توصیف کرده :حق بر ارائه دلایل نه تنها بخش لازم و لاینفک سیستم بررسی های قانونی محسوب می شود ،بلکه یک اصل مناسب وسالم برای کسانی است که قدرت خود را بر دیگران اعمال میکنند[۱۱].
در حقیقت، مهمترین دغدغه درخصوص اعمال این اختیارات، تضییع حقوق شهروندان در رابطه با علت تصمیماتی است که در مورد آنها گرفته شده. تصمیم ها و اعلام هایی که چه بسا با وجود خلأ قانون[۱۲]
در محدوده صلاحیتهای اختیاری، با اصول و ارزش های بنیادینی از قبیل آزادی و برابری نیز، در تضاد باشند.
اگر دولت از تمایلات شهروندان آگاه نباشد، قطعاً نمی تواند رفتاری مؤثر و مناسب داشته باشد، و اگر با دانش و آگاهی تمام از عهده توقعات و خواسته های شهروندان برنیاید، چه بسا با خطر خشم، بیگانگی و شاید عصیان گروه هایی روبرو شود که حقوق آنان را نادیده گرفته است[۱۳].
در چنین وضعیتی، آنچه اهمیت دارد، پیش بینی و اعمال اصول و تدابیر مؤثر برای رعایت تناسب در اجرای صلاحیتهای اختیاری کارگزاران عمومی و همچنین، یافتن راهکارهایی برای ضابطه مند کردن اعمال این قبیل
اختیارات است. به بیان بهتر، اگر شیوه اعمال صلاحیتهای اختیاری با کاربست برخی اصول و قواعد حقوقی، قانونمند شود، در این صورت بخش وسیعی از اعمال کارگزاران عمومی و بویژه مقام های دولتی، تحت کنترل قضایی قرار خواهد گرفت[۱۴]
در این میان، احترام به تکلیف به ارائه دلایل به مثابه یکی از مهمترین و جدیدترین تدابیری است که از طریق رویه قضایی برای سامان بخشیدن به نحوه اعمال صلاحیتهای اختیاری، تأسیس شده است.

۱٫تاریخچه تاسیس
 

تاریخچه وظیفه ارائه دلایل را باید در سایه تصمیم مجلس سنا در بخش امنیت کشور، دپارتمان کشوری بررسی شود .« دودی»[۱۵]، متقاضی که حکم خود را در یافت کرده به دنبال کسب اطلاعاتی است که در آن تصمیم مربوط به دوره تعیین شده اخذ شده است . مجلس سنا دو توجیه برای اطلاعات ارائه داده است . ابتدا اگر دلایل برای متقاضی داده نشده باشد و احتمال استفاده موفق از آنها برای بررسی قضایی مشکل است . دوم اینکه عدم موفقیت در ا رائه دلیل تاثیر عکسی بر مفهوم انصاف دارد . لرد ماستیل[۱۶] در حالی که اعلام می کند یک وظیفه کلی برای ارائه دلیل وجود ندارد ، بیان شده است که این وظیفه در شرایط معین نشان داده شده است. که متقاضی، دلایل تصمیم گیری را نمی داند. بنابر این ارائه موثر در حمایت ازدودی نشان داده شده در این پرونده صورت نگرفته است ، متقاضی بدون آگاهی از هر مورد بر علیه او اطلاعاتی را که برای حمایت از پرونده ی او ارائه شده است را رد می کند . بر طبق آن وزیر کشور بر این اساس وظیفه ارائه دلایل را بر اساس پیش نیاز شرط متقاضی برای بررسی قضایی و بر اساس نیاز به انصاف به عهده دارد.[۱۷]
به خوبی مشخص شده است که که طی ۵۰ سال اخیر ، قانون انگلیس به افرادی نیاز داشته تا به اصول در حال افزایش بخش اداری و اجرایی احترام بگذارند .یکی از این اصول امنیت ،که سازمان های اداری باید برای تصمیماتی که اتخاذ می کنند دلایل خود را ارائه دهند[۱۸].
ارائه دلیل یکی از جلوه های ادارۀ خوب (یا همان ادارۀ شایسته) است؛ برای مثال، آبودزمانِ پارلمانی[۱۹] و امور بهداشتی بریتانیا در مقام بیان اصول اداره خوب اظهار داشته که « نهادهای عمومی، باید به نحوی باز و پاسخگو» عمل کنند، بدین معنا که در مقام اخذ تصمیم، آنها باید ضوابط و معیارهای تصمیم گیری خویش را بیان کنند و دلایل اتخاذ تصمیم را به مخاطب اعلام نمایند[۲۰].»
که در چندین شرایط در نظر گرفته می شود و توسط لرد ماستیل در “دودی”به آن اشاره شده است ،قانون نمی تواند یک وظیفه کلی برای ارائه دلیل در تصمیمات اداری را تعیین کند[۲۱].
تقریبا ۲۰ سال بعد نیز این موضوع همچنان مطرح ماند .بنابراین می توان گفت وظیفه ای برای ارائه دلیل وجود ندارد بطوریکه این وظیفه در قانون و حقوق عمومی تنها در شرایط خاص تعیین می شود[۲۲]

۲٫تعریف و مفهوم تکلیف به ارائه دلایل
 

در حقوق عمومی اصل صلاحیت ها حکومت می نماید، یعنی اتخاذ هر تصمیم و انجام هر اقدامی نیاز به صلاحیتی دارد که باید توسط قانون اتخاذ شده باشد ،لذا دایره عمل مقامات اداری محدود به میزان صلاحیت‌های شناخته شده برای آنان است.اصل۶۶ قانون اساسی مقرر میدارد«احکام دادگاها باید مستدل و مستند به مواد قانونی و اصولی باشد که بر اساس آن حکم صادر شده است.»لذا در حکمرانی خوب ،نه تنها تصمیمات باید قانونی ودرست باشند تا بر اساس حق نظارت بر دولت بتوانند از اجرای تصمیمات نادرست و غیر منطقی جلوگیری به عمل آورند .لذا در بسیاری از کشورها بر این مبنا«حق مشارکت مردم در تصمیم گیریها ی اداری »به رسمیت شناخته شده است[۲۳]
در واقع در یک تعریف کلی میتوان گفت:«اصل الزام به بیان دلایل و مبانی تصمیم»که در قوانین و مقررات اداری بسیاری از کشورها پذیرفته شده،در حقیقت به مفهوم مستند و مستدل بودن تصمیم ها و اعلام های اداری است و مطابق آن،یکی از الزامات کارگزاران عمومی در فرایند تصمیم گیری ،بیان علت و مبانی تصمیم اتخاذ شده است.بر اساس این اصل ،هر شخص حق دارد از دلایل و مبانی اتخاذ تصمیم توسط مقامهای عمومی و اداری مطلع باشد .ریشه اولیه و اصلی این تاسیس را باید در« اصل قانونیت» اعمال اداری جستجو کرد .مطالعه آرای دیوان عدالت اداری نشان میدهد که این اصل در حقوق اداری ایران ،تحت عنوان « مستند و مستدل بودن تصمیم» مورد شناسایی قرار گرفته است[۲۴].
با اینکه بیانات پذیرفته شده زیادی در ارتباط با وظیفه کلی تصمیم گیرندگان در ارائه دلیل در تصمیمات در حیطه صلاحیت های اختیاری مطرح شده اما با این وجود در قانون و حقوق عرفی بسیاری از کشورها هنوز به عنوان یک وظیفه کلی برای ارائه دلیل در تصمیمات در حیطه صلاحیت های اختیاری مطرح نشده؛ اما با این وجود در قانون و حقوق عرفی بسیاری از کشورها به عنوان یک وظیفه کلی برای ارائه دلیل در زمینه قانون گذاری وجود دارد[۲۵].
برای مثال :در انگلستان علی رغم اینکه در حقوق اداری انگلیس تکلیف عامی بر عهده مقامات عمومی مبنی بر ارائه دلایل تصمیم اتخاذی مطرح نشده است ،اما معمولا این وظیفه در قوانین موضوعه پیش بینی میشودو علاوه بر این در فضای حقوق اداری انگلیس اصل انصاف نیز میتواند مقامات عمومی را ملزم نماید که پیش از تصمیم گیری ،در باره ی یک شخص موضوع را به اطلاع او برسانند و بدین ترتیب او میتواند در فرایند تصمیم گیری مشارکت نماید،از لوازم این اصل آن است که فرایند تصمیم گیری در نزد مراجع باز ،علنی ،شفاف ،و مشارکت پذیر باشد . لرد دامالدسون[۲۶] در این خصوص سخن جالبی دارد اینکه مقام عمومی باید همه کارتها ی خود را رو نمایند.لذا آنچه در جریان بازنگری قضایی اهمیت دوچندانی می یابد این است که مقامات عمومی مکلف خواهند بود در جریان بازنگری قضایی تصمیمات خود را توجیح کنند،اگر در این زمینه توفیقی بدست نیاورند یا تمایلی به این کار نداشته باشند و یا دلایل کافی نباشند تصمیم آنها ابطال خواهد شد.[۲۷]

گفتار دوم . شرایط تحقق تکلیف به ارائه دلایل
 

مراجع و مقامات عمومی ملزم به مستند ساختن صلاحیت های تکلیفی و مستند و مستدل ساختن صلاحیت های تشخیصی خود هستند ؛براین اساس :
الف-هرگاه اعمال اداری دارای آثار نامطلوب بر حقوق،آزادی ها و منافع مردم باشد،این اشخاص حق خواهند داشت تا از دلائلی که مبنای تصمیم گیری اداری قرار گرفته مطلع شوند.
ب-مرجع عمومی مکلف است اتخاذ تصمیم یا ارائه چنین فرایند اداری را با رعایت مواد این قانون به اطلاع اشخاص ذینفع برساند . اشخاص حق خواهند داشت دلائل مبانی تصمیم گیری را به صورت شفاهی یا مکتوب و در فاصله زمانی معقول از مرجع عمومی مطالبه کنند.
پ-مرجع عمومی مکلف است از اتخاذ تصمیماتی که دارای مبانی مبهم ،مختصر ،غیر مستند و غیر مستدل و غیر مرتبط هستند پرهیز کند.[۲۸]
استثناء نیز در تکلیف به بیان دلایل نیز وجود دارد در شورای استفان و پزشکی عمومی[۲۹]، دادگاه انگلیس مشاهده کرد که: بیانات قوی برای این دیدگاه مطرح شده است آنچه که به عنوان استثناء در مورد یک قانون در نظر گرفته می‌شود اکنون به عنوان نمونه‌ای از هنجار تبدیل شده است و در این موارد به ارائه دلیل نیازی نیست .
همانطور که بحث بالا نشان می دهد ، قانون عرفی در انگلیس احتمالا تفاوت جزئی با قانون نیوزیلند دارد[۳۰]. سوال اصلی در مورد قضاوت این است که چه موقع بر اساس انصاف تصمیم گیرنده به ارائه دلیل نیاز دارد؟ البته یک پاسخ مشخصی برای این سوال وجود ندارد نه به خاطر اینکه وظیفه این کار بیان شده است[۳۱].
به هر حال این امکان وجود دارد که شرایطی را تعیین کنیم که به ارائه دلیل نیاز داریم .ابتدا دلایل زمانی لازم هستند که تصمیمات بدون دلیل مبهم هستند[۳۲] برطبق آن یک تصمیم غیر قابل توضیح مطلق وجود دارد[۳۳]
بنابراین برای شفافیت به توضیح نیاز دارد ،وظیفه ارائه دلیل در شرایط خاصی ، اعمال می شود.دومین گروه که گروه مرتبطی نیز می باشد شامل تصمیماتی است که از سیاست موجود متفاوت هستند وتعهد تصمیم گیرنده در این شرایط برای ارائه دلیل توسط وولف جی[۳۴] در عبارت زیر خلاصه شده است[۳۵] :
اگر مقام تصمیم گیرنده، مستقل از سیاست جاری، اقدام به اخذ تصمیم کند، پس باید دلایل واضحی برای انجام این کار ارائه دهد؛ دلایلی که تصمیم، باید متکی به آنها اتخاذ شده باشد و مشخص کند که چرا این تصمیم متفاوت با سیاست جاری، اخذ شده. و ریشه اتخاذ آن در چیست.
در زمان های دیگر ،وظیفه توضیح تصمیم های اینگونه براساس استثنائات منطقی توجیح می شود.برطبق این توضیح اگر فعل تصمیم گیرنده باعث ایجاد انتظارات منطقی شود وبه انصاف در پروسه تصمیم گیری نیاز باشد و این تصمیمات بر توقعات موجود اثر گذارد پس دلیل انجام این کار باید بیان شود.
سومین گروه تصمیماتی که ممکن است با ارائه دلیل به توجیح شدن نیاز داشته باشند عبارتند از آن دسته از تصمیماتی که منافع در آنها بسیار مهم هستند و یا با توجه به اهمیت رعایت انصاف همواره باید دلیل آنها بیان شود. یک تصمیم در مورد آزادی شخصی به عنوان مثال جزء این گروه می باشد.
تئوری برای این گونه تصمیمات این است که فرد نمی تواند یک تصمیم بدون دلیل را ارائه دهد و یا توضیحی در این باره ندهد . [۳۶]
ماده ۵۴ قانون فرایندهای اداری اسپانیا مقرر داشته است که در آن دسته از تصمیماتی که حقوق و منافع مشروع افراد را محدود مینماید ،بیان دلیل ضروری است[۳۷]
بند ۴ قطعنامه ۱۹۷۷ شورای وزیران اتحادیه اروپا در این خصوص مقرر داشته است :«….هنگامی که عمل اداری دارای چندان ماهیتی است که حقوق و آزادیها و منافع افراد را تحت تاثیر قرار میدهد شخص ذینفع از مبانی تصمیم مطلع خواهد گردید.»
چهارم اینکه ، قانون ممکن است به اعمال تعهد برای ارائه دلیل در جایی بپردازد که امکان شکست وجود دارد بنابراین باید استنباط اخذ این تصمیم با دلایل خوب توجیه شود .به عبارت دیگر وقتی تصمیم گیرنده دلیلی نداشته باشد دادگاه ممکن است استنباط کند که دلیل خوبی برای ارائه نداشته است و دادگاه به استنباط نادرست در غیاب وظیفه کلی برای دلایل می‌پردازد[۳۸].
پنجم اینکه، تصمیم اتخاذی توسط مراجع شبه قضایی اداری اتخاذ میشود و یا تصمیم اتخاذی توسط مرجع اداری ماهیتا ترافعی بوده و در حیطه گستره مفهومی حل و فصل اختلافات ،جبران خسارت وداوری می گنجد.
ششم ، لزوم بیان دلیل در صلاحیت های اختیاری، که معمولا در کنترل قضایی این دسته از صلاحیت ها اهمیت بسیاری خواهند داشت.
هفتم .آن دسته از تصمیماتی که بر خلاف رویه معمول و سابق[۳۹] اداری اتخاذ شوند یا تصمیماتی که بر خلاف نظر مشورتی ارگانها ی رسمی باشند (تصمیماتی که نمایانگر تغییر محسوس در رویه اداری باشند).
هشتم .آن
قسم از تصمیمات اداری که فرایندهای رسیدگی را «معلق» نموده یا به تاخیر می اندازند.
نهم .آن قسم از تصمیماتی که از حد ضرورت خارج شوند.
علاوه بر مواردی که ذکر گردید در سایر موارد نیز در صورتی که شهروند از مقام ادار ی تقاضا نماید که مبانی تصمیم را بیان نماید ،اداره مکلف به تبعیت خواهند بود.(ماده ۵ قانون اداری ایسلندو ماده ۵۶قانون اداری استونی)[۴۰]تعادل بین این استنباط ها در شرایط ،توسط« لرد کیت[۴۱]» به خوبی توضیح داده شده است[۴۲]:
عدم وجود دلایل برای تصمیم، وقتی وظیفه ارائه دلیل بیان نشده است ،نمی توان از آن حمایت کرد.تنها اهمیت نبود دلایل کافی این است که؛ اگر سایر حقایق یا شرایط دیگر به نفع تصمیم گیرنده که دلیلی ارائه نداده باشد، نمی تواند در صورت استنباط دادگاه برای عدم ارائه دلیل مناسب شکایت کند.
در نهایت تصمیمات باید با دلایل توضیح داده شوند که براساس قانون موضوعه به ارائه آنها نیاز باشد . ساختار و کاربرد شرایط مشخص به طور کلی مشکل ساز نمی باشد و چندین موضوع در این زمینه مطرح میشود. به هر حال آنچه که چندان مشخص نیست زمان ارائه دلیل بر طبق قانون موضوعه می باشد . نیاز به دلایل مشخص اغلب زمانی مشخص می شود که حق قانونی استیناف ارائه شده باشد . این شرایط باجزئیات کاملتر در بخش دوم بیان می شود. اما ضرورتا دلایل اغلب بر اساس تاثیر بر افراد و ارائه حق قانونی لازم هستند.
همچنین تعداد شرایطی که تصمیم گیرنده اجرایی به ارائه دلیل برای تصمیم اخذ شده نیاز دارد در حال افزایش است . تصمیم گیرندگان همیشه باید به دقت در این باره فکر کنند که آیا تحت شرایط خاص دلایل باید ارائه شوند . ارائه این استثنائات در قانون باید به این موضوع توجه کنیم که قانون وظیفه کلی تصمیم گیرنده اجرایی را برای ارائه دلیل مشخص می کند .

۱٫استثنائات تکلیف به ارائه دلایل
در مقابل مواردی که در فوق به آنها اشاره رفت،در برخی از تصمیمات اداری بیان دلیل ضرورتی ندارد .به عبارت دیگر میتوان استثنائات این اصل را در حوزه تصمیمات اداری به این صورت برشمرد:
ـ آندسته از تصمیماتی که مربوط به امور داخلی اداری بوده و به هیچ وجه ارتباطی به حقوق ومنافع مراجعه کننده یا ذینفع در رسیدگی نیست.
ـ آندسته از تصمیماتی که دلیل آن روشن و واضح است.
ـ تصمیمات مربوط به امنیت عمومی و حفاظت از منافع عمومی در موقعیت های استثنائی و تصمیماتی که فوریت داشته باشند .